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CITES去往何处?在贸易和环境交集中一个条约体系的演变
2012-02-23 14:33:57  作者:  来源:网络  浏览次数:467  文字大小:【】【】【

CITES生效已有20年,如今它正站在一个十字路口,置身于有关贸易和环境未来关系全球性讨论的中心。本文尝试回顾它过去的执行情况,评估它对于可持续发展领域国际立法的创新性贡献,以及思考其发展的前景。

⒈野生生物贸易的问题:日用品或禁忌物?

世界性的野生生物(活体动物和植物)和野生生物产品(裘革、象牙、木材和其它衍生物)的商业交易是一项年贸易额50-500亿美元的大生意。支配性的货物流向是从南到北,主要受富裕发达国家对时尚和食品工业的需求,以及将稀有动植物用于医学和制药研究、展览、收藏品的使用者所驱动。这种贸易的典型特征是其奢侈性,在消费方式上的表现是其非必需性和不正当性。

当野生生物及其产品是许多国家(特别是第三世界国家)的一项重要外汇收入来源时,不可持续的开发已经导致了其严重的损耗,日益增多的情况是“资源流”的枯竭。这些“资源流”有一个临界水平,在此之下繁殖量的减少实际上是不可逆的,即使采取一些人工保护措施(如在动物园进行人工繁育或在植物园开展人工栽培),也只是推迟其生物性灭绝的时刻而已。防止灭绝的要求即可从科学上证实,也可从经济学上阐明,但最终还是要依赖于伦理(以人类为中心或以生物为中心)价值的判断。

由人类导致的野生动植物生存危机现已有充分纪录和监测,这尤其体现于IUCN物种生存委员会自1966年开始编撰的《物种红色名录》。当然,为贸易的商业开发并不是野生生物衰减的唯一原因。自然生境的破坏通常被认为是单一最具威胁性因素,紧接着是外来物种入侵,其它因素如不合适的或不可持续生产方式等。因此,依照IUCN物种红色名录的类别(易危、濒危和极危),贸易和物种保护状况间不存在那种简单的因果关联。

出于同样的原因,尽管由于“领地规则”(世界大部分生物资源都属国家主权的管辖)的约束会对一个管制体制产生传统性影响,但国际物种保护的努力,其基本点是栖息地保护,当然也包含其它广泛内容。贸易是一个大家都易于接受的着眼点,而且预防性跨国行动亦是可行和必需的。这不仅可以避免一个多因素生态问题的继续恶化,也能防止陷入一种对个别出口和进口国随意单边惩罚的状况。由此在这个巨大世界性市场中,经济 “公平竞争”上的考虑同样在濒危物种贸易管理的全球体制外交协商中扮演了一个角色。

⒉试图解决上述问题的国际尝试

先于CITES,关于殖民宗主国间控制野生生物的经营,曾有2个不成功的国际案例:1900年确保非洲对人有益或无害野生动物种类保护的伦敦条约;1933年关于自然状态下动植物保护的伦敦条约。

上述两个条约都含有涉及野生生物不可持续开发问题的一些基础元素,如其附录中受威胁物种的狩猎限制措施、违法所获象牙的没收和特定野生生物产品的出口许可等。受豁免的是为科学研究和条约生效前的标本。按照1933年的条约,所有列入其名录的物种进口都需要原产国相关部门签发的出口许可。虽然它们的着重点还是协调区域性野生生物管理规则(保护大动物狩猎场及其收入的传统需要),但其控制体系已经延伸到了野生生物进口国,并也已明确向海关工作人员提供野生生物鉴定手册。

因缺少批准的签署国,1900年的条约一直没有生效。1933年条约为多数非洲国家采用。其进口限制随后由英国推行于亚丁和印度,由荷兰推行于印度尼西亚。然而该条约在决定生成机制和秘书处服务方面不成功,其结果是后续两个技术性会议提出的执行和调整方案无法实现,最终被去殖民化的政治浪潮所摈弃。1933年条约的出口和进口控制条款成为以后两个相似区域性条约的模版——1949年的西半球自然保护和野生生物保存华盛顿公约和1968年的自然和自然资源保护阿尔及尔非洲公约。然而与此有关的美洲国家组织和非洲联盟没有给与其任何能起实际效果的机会。

不过在此期间,一些国家已开始立法。1900年5月25日,美国实施雷西法案(Lacey Act),禁止洲际非法获取野生生物的商业活动,并于1935年扩展到野生生物的进口。依据1930年塔利夫法案(Tariff Act),进口鸟类、哺乳类及其衍生物和产品,需要美国驻出口国领事机构签署证明其来源合法的书面文件。经过许多进一步的修正,1969年12月5日通过的濒危物种保育法案授权美国内政部发布一份在世界范围内濒临灭绝的物种名录,除用于科学研究和繁育目的,禁止其进口。同时,鉴于美国公众对本国裘革和宠物产业贸易竞争力下降的担忧,美国政府被要求采取行动去鼓励其它国家制定类似法律,此外“召集一个国际部级会议”,就“一个有约束力的濒危物种保护国际公约”作出决定。

这些行动与为联合国人类环境大会所作的准备和IUCN正在做的工作不谋而合。1963年IUCN内罗毕成员大会呼吁建立“一个管制受威胁野生生物及其皮张和纪念物出口、转运和进口的国际条约”。草案随后由位于波恩的IUCN环境法律中心起草和散发。在综合39个国家和18个非政府组织的意见后,修订版分别于1969年和1971年成型。IUCN草案以“野生生物贸易应在全球受威胁物种名录的基础上予以控制或禁止(以红色物种名录为依据)”为前提,并根据一个国际专家委员会的建议撤销和修订名录中的物种。反对意见来自以肯尼亚为代表的第三世界,坚持每个国家应具有自行确定可贸易种类的权利。这种观点获得了美国的支持。

⒊体系的演变

A.制度

CITES的大多数制度架构是在其生效后,由缔约国大会(以下简称大会—译者注)仅有的一点决定生成权利促成的。自1976年,总计有190项提议,经9次例行和2次特别会议通过采纳,形成了一个全新的规则体系,并从1994年起,以“决议”、“修正决议”和“决定”等形式不断改进。虽然大会解释和阐述公约文本的建议性文件不被认为是其有法律效力的附件,但它们以一种在事情开始时很难预见的方式塑造了CITES的制度。首次大的体制变化由一项财物危机触发。

1978年UNEP理事会决定在4年内分阶段取消对CITES的财政支持,期望在此期间各缔约国直接负担起秘书处和大会的全部开销。为了迎合一些国家提出的法律性关注,第十一条的一项正式修正案首次将财政权授予了大会。一项特别的CITES信托基金在UNEP的赞助下,以及按照联合国会费比例分摊捐助的形式成立。CITES因此成为一个在财政上自我维持的体系。

另一项体制上的改革是建立一些在两届大会的间隔时期起作用的辅助性机构,执行常务委员会设立于1979年,4个功能性委员会于1987年被确立常设性地位(动物、植物、鉴定指南和命名委员会)。1979年前用于协调国家执行的技术专家委员会于1987年被撤销,后来一些试图恢复它的尝试没有成功。这4个功能性委员会与外界的一些科学机构合作工作,包括IUCN/SSC的专家组和其它非政府组织,为缔约国大会提供咨询性服务(特别是动物和植物委员会为CITES附录Ⅰ和Ⅱ的周期性调整及其长期性评估,命名委员会为动物和植物分类学的全球性协调)。它们还为国家实施公约提供指导,例如多语言参考文本的编辑、影像资料和海关人员培训等等。

与国际捕鲸委员会(IWC)等其它组织不一样,CITES没有一个中枢性的“科学委员会”在科学性和政治性决定生成之间作桥梁或分立机制。作为1987年渥太华大会雄心勃勃重组计划的一部分,设立这样一个机构的尝试没有成功。虽然IWC设有这样的分立机构,但也许科学和政治之间并无明显的内在冲突。大会(分两个会场,一个讨论附录的修正,另一个讨论所有其它事务)保持着一个无争议的体制政策讨论机制,如有关CITES附录物种列入和撤销标准的“预防原则”与“可持续利用”的讨论。此层次上缺乏体制争论的一个可能原因也可从国家机构日常科学决定的授权和分散现象看到。虽然大会在不断改进通用的科学标准以缩小国家之间判定能力的差别,但按照公约文本第Ⅲ和第Ⅳ条,任一受许可证管理物种有关生存状态的问题是由按照第Ⅸ条规定、各国自己指定的科学机构解决。近期一个有意义的发展是欧盟为执行公约建立的一种新的区域机制。按照欧共体委员会1982年12月3日通过的3626/82号条例建立的“CITES委员会”(CITES Committee)已担负起过去由成员国家机构履行的一些职责。1982年起有个科学评估咨询组、1995年起有个履约工作组协助该委员会。

B.制裁

不久,公约大会的常务委员会成为处理体系内外违反公约规则行为的首选工具。公约第十四(1)条允许成员国采取较公约规定更严格的国内措施(包括完全禁止贸易),该委员会在许多情况下都建议成员国共同实施(虽然是暂时地)该项规定来抵制个别国家的违约行为。例如1985-1990年针对阿拉伯联合酋长国、1991-1992年针对泰国、1992-1993年针对意大利都启动过上述程序。在阿拉伯联合酋长国的案例,该国于1987年受禁贸制裁时退出了公约,1990年禁贸撤销后又重新加入。它还被用来处理那些坚持拒绝提供与第十条要求相符合的文件的非公约国家,如萨尔瓦多和赤道几内亚,禁贸直到它们成为缔约国后才撤销。

还有另外一些事例,取得相同结果(至少是部分的)的是单边行动而不是联合行动。美国根据雷西法案在1986年9月25日,以没有提出与公约第十条规定相符的文件为由实施野生生物禁贸后不久,新加坡于1986年11月30日加入了公约。1993年9月9日常委会要求中国大陆和台湾实施更严格的国内管理措施(上限是立即禁贸)时,美国根据《贝利修正案》(the Pelly Amendment)从1994年8月19日起对台湾采取了单边禁贸行动。台湾——由于与中国大陆的从属关系没有合适的法律地位加入公约——于1994年10月27日颁布了按照公约原则制定的野生生物保护法案,随后美国在1995年6月30日取消了禁运制裁。日本1994年8月撤回海洋龟类的保留据信也与美国宣称的禁贸有关。可以肯定,国际压力在此起着决定性的作用。相似地,1994年印度尼西亚“主动地”公布几种濒危物种的出口限额也应部分地与欧盟禁止印度尼西亚野生生物的进口有关。禁贸决定由欧盟CITES委员会作出,1991年开始实施,到1995年撤销。

C.容许偏差

不同于其不幸的1933年先驱,CITES被有意地设计成一种灵活的手段,可以改变自身以适应变化的情况(借鉴其它条约Ⅰ—Ⅲ物种附录技术和不断修订的程序),以及一定程度上相对于完全执行的偏差容许。后者的保证措施有(a)允许对列入物种的集体决定持否定意见的国家以“保留”方式选择性退出,持保留的国家于该物种是以非缔约国看待;(b)通过一系列在第七条有意规定的豁免来处理例外情形,如加入公约前所获标本(此所谓“祖父条款”在1900年伦敦公约中已出现)。

这种或多或少模仿自1946年国际鲸类保护条约的选择性退出机制,一开始就表现出是一个出乎起草者意料的大问题。少数几个国家声明大量的“保留”以维护其有重要经济意义种类的“自由”国际贸易状况。捕鲸国家首先采用此法(现在CITES中仅有日本、挪威、秘鲁、圣文森特和格林纳达对鲸类提出保留),其它一些热切希望保护有关产业原料供应的消费国不久也会加入它们之中。例如,当1979年湾鳄被列入附录I时,控制世界80%贵重皮革市场的5个国家(法国、德国、意大利、日本和瑞士)全部提出保留,以免其市场竞争者趁机获利。不过许多早期的保留后来都已撤消,部分源自外部压力(如欧盟的3626/82/EEC条令要求其所有成员国到1983年12月撤回它们的CITES保留)。另有一些保留属行政官僚性的例行公事,是为行政管理的调整留出时间(如奥地利)或减缓海关工作的额外压力(如瑞士),但这些没有什么重要的实际意义。

关于第七条刻意设置的豁免,缔约国大会作了一系列的解释和说明,其中有些缩小了豁免的范围,如对过境货物和个人狩猎纪念物。重要地是豁免可产生特别的吸引力,尤其是对于野生生物出口国,而且经常是以接受一个物种更严格的附录等级为交换。有关“人工繁殖”、“人工栽培”等含义较模糊术语的新的定义,以及“放养”等被列入豁免,使相关国家能够达到标准的要求并按照大家都同意的可持续利用量,合法的利用附录Ⅰ物种。对此大会和秘书处也不得不进一步使用一些新颖的技术手段,以保证正确地查证获得物的来源和合法性(如用于爬行类皮张的标志和标签、活体动物的微芯片等)。最重要地是,出口限额在有关国家之间的分配已成为CITES议程中的一项常规事项。这些配额原是作为非洲象牙和豹皮的一种豁免措施,其后又成为将其它动物从附录I降至附录Ⅱ的前提之一。尽管公约文本中没有任何涉及限额的文字,与附录Ⅱ和Ⅲ物种的自定限额一起,限额现已成为一类标准方法,最终应该会替代条约中获得许可证需一事一审作“无害判定”的原初规定。不管怎样,基于在严格的条约规范范围内保持一个有较高灵活性偏离区的共识,这些没有规定的东西相继为缔约国所同意和接受。

D.几个例子

CITES体系在20年的运行中,以新的制度、激励和惩罚等与原初条约内容毫无关联的东西不断翻新自己。这些创新性的管理手段对其有效性,即更实际的接近其目标,究竟起到过什么作用?有三个突出的事列也许能阐明其解决问题之道。

① 小羊驼(vicuña)

第一个有代表性的争议由将小羊驼(安第斯羊驼类动物中最稀有的种类)列入CITES附录引起。它曾经是印加人的祭祀品,却因其珍贵的毛绒于近几个世纪被猎杀至几乎绝迹。到二十世纪60年代,它的数量已减少到6,000,大部分栖息在秘鲁。1968年一个德国资助的野生生物管理项目在秘鲁潘帕伽勒拉斯(Pampa Galeras)自然保护区实施。1969年阿根廷、玻利维亚和智利在拉帕兹达成了一个类似的区域协议,随后于1973年该物种被列入CITES附录I。通过上述措施,小羊驼的数量开始增加,到1979年该保护区的数量就达到了约35,000头。此时秘鲁政府提出将潘帕伽勒拉斯种群降至附录Ⅱ,出口一些个体和产品(通过有控制的捕猎获得)以惠益于当地居民,但此举在1979年于哥斯达黎加圣何塞召开的大会上遭到一些非政府组织的强烈反对。由一位著名的环境保护者领导,他们成功地游说和阻止了该提案获得三分之一通过的票数。1987年的大会达成了一个折衷方案,在1992年和1994年获得确认,同意源自秘鲁和智利特定小羊驼地理种群活体的毛绒和有特定标志的服装进行贸易。

② 象牙

第二个戏剧性的政策冲突事件涉及用作CITES标识形象的非洲象。亚洲象一开始就受附录I保护,而非洲象最早是列在附录Ⅱ,当时估计其野外数量仍有130万。理论上认为,很好设置的国家野生生物管理体系能够保证此物种作为旅游收入的可持续性。一些有传统象牙雕刻行业的国家,如中国、日本、法国和德国等,对象牙的需求量很高。通过有效控制下的狩猎和合法来源象牙的销售,这样的体系应该可以自我维持。因而CITES将注意力集中于数据的收集、出口配额的制定以及检验来源合法性的标准注册和鉴定技术上。然而到1980年代后期,部分源于几个分布国的国内战争(双方都偷猎象牙用以从国外购买武器),还有一些利用如布隆迪和阿联酋(作为向远东走私象牙的巨大中转站)等非缔约国的“自由骑士”身份,象牙非法贸易逐渐失去了控制。1989年的洛桑大会,经非政府组织的密集游说和一系列的国家单边进口禁贸,以三分之二的多数通过将非洲象列入附录I,中国和九个分布国投了反对票。太过坚持于适度“可持续利用”立场的CITES秘书处这次丢大了面子。关于禁贸的有效性问题观点分歧,离解决之日还为期尚远。虽然撤回了降级和豁免的提案,8个南部非洲分布国还是通过提出保留置身禁贸之外。1996年6个非洲国家设立了总共628头大象的狩猎限额。1997年哈拉雷大会上,一个特别专家小组将继续商议,进一步分国家而设定协议。

③ 波恩标准

有关小羊驼和象牙的争论都提出了一个更基本的管理问题:列入和撤出附录I、Ⅱ的合适标准。同样,这在公约原文中也没有规定,而是形成于1976年在波恩举行的首次大会,并随后经历了不断的修订。这些修订活动开展了一系列的调查和评估,根据新的生物学数据和贸易统计探讨原初附录名录的持续有效性。要求进行野生生物经济性利用的分布国及其支持者们批评该套标准过于刻板,导致一旦物种被列入就难于撤出或下调。1992年东京大会上,南部非洲的“消费性利用区域”国家,虽有IUCN/SSC野生物种可持续利用专家组的科学支持,仍未能成功获得一套商业利用替代方案的通过。1994年,伯恩标准最终为在劳德代尔堡制定的更全面、更易于理解的标准所替代。在反复表述预防性原则的同时,新的列入和撤销指南也再次肯定了特定物种分布国对于物种列入附录过程的特殊重要性。生物学和统计信息亦更为详细地被要求予以考虑。

就在这次会议上,缔约国大会启动了一个独立地全面评估CITES体系有效性的项目,并聘用了一组外部专家来执行此次评估,内容包括公约目标的评价、选定附录物种在缔约国和非缔约国保护状态的受影响程度、国家层次公约的贯彻和执行以及CITES与其它保护条约的关系等。评估的发现和建议,包括12个物种的调研报告和一份详细的调查问卷,于1996年6月发送至所有缔约国和与CITES有关联的所有国际组织,并将由常务委员会提交给1997年的大会。这些都将作为下一步政策确定和调整的“反馈回路”。

⒋实施

A.立法和行政规章

至1997年1月,CITES成员已达135个,包括所有的野生生物“消费国”(约40个)和“生产国”(美国和俄罗斯两者都属)。由于绝大多数公约条文不能“自动实施”,因此每个国家除批准和使用本国语言颁布外,还需要一系列适当的法律和行政措施。公约依赖于国家对应法律决定的承认,这些决定符合双方同意的互助原则,从而需要指定国家的“管理机构”(与其科学咨询机构一道)代表此国际共同体的利益来运作这个体系。为此目的制定国家法律和授权合适的行政部门实施就成为“使CITES起作用”的至关重要的第一步。

基于各国法律体系和行政传统的多样性,不可能有一个适合所有国家实施CITES的通用法律模型。作为替代,自1981年,IUCN环境法律中心根据不同国家的实践,发布了一套“立法指南”作为实施CITES的参考。为评估缔约国实施的充分性,1992年的缔约国大会定义了最少国内必须履约要求,包括(i)指定至少一个管理机构和一个科学机构;(ii)禁止违反公约的标本进行贸易;(iii)处罚这样的贸易;(iv)没收非法贸易和拥有的标本。

但事实上,即使这些最低要求也让大多数国家勉为其难。IUCN环境法律中心在1993-94年间对81个缔约国做了一项评估,结果指出其中仅有12个国家有效执行了公约及其相关决定、决议所要求的全部法律和管理要求;至少有26个国家的立法没有体现上述4项最低要求。此外其它53个国家的立法被认为在某些方面不完整或缺乏效力,例如对野生植物贸易的规定。

B.报告和监测

从两个主要渠道可获得CITES成员国执行公约的实际管理信息,(a)第八(7)条规定的有关贸易数据和执行活动的年度和2年一次的国家报告,以及(b)第十三条规定的由秘书处执行的符合性监督。

关于国家报告,状况好坏参半。在1994年缔约国大会期间,超过30%的成员国被认为没有及时提交年度报告。CITES成员提交报告的比率在逐年提高,并且普遍好于其它几个全球性环境条约。虽说1975年以来收集到的贸易数据不完全,但也能让秘书处在许多情况下通过出口/进口的关联,发现和处理一些管理漏洞和非法贸易。以1993年建立网络查询数据库为标志,位于剑桥的野生生物贸易监测中心(Wildlife Trade Monitoring Unit)处理的CITES数据量迅速增加(从1986年起每年收录20万个记录)。大会在完成1994年提出的完善报告程序和确定截止日期的工作进程中,十分关注弥补其不足,已决定今后考虑将不提交报告作为启动贸易制裁的一个可能理由。

仅有的外部连带控制杠杆是第13条规定的国际措施,它要求秘书处将缺乏有效执行的情况通知相关管理机构,并与所有其它建议和伴随信息一起,促大会进一步关注。这些规定已逐渐发展成有非政府组织积极参与的监测和查证程序。1976年起,一个IUCN/SSC“动植物商业贸易记录分析”(TRAFFIC)专家小组开始在不同国家收集有关野生生物经营者和走私者有违CITES的信息,然后告知秘书处,采取第十三条规定的行动或直接通知相关国家机构。通过IUCN、WWF及其它来源的资助,TRAFFIC已在8个国家设立了办事处,起着全球性“CITES看门狗”网络的作用。不可思议地是,有关违反CITES的新闻报道(象起诉、没收和罚款等)经常成为引起公众注意和督促遵守条约最有效的途径,从而强化了CITES体系的合法地位。

前面的做法曾遇到抵制,尤其当依照第十三条发出的通知每年超过300件的时候。秘书处在1979年和1981向大会提出它的第一份有关详细报告时,许多政府予以拒绝。不满的原因明显是因其对公众和媒体形象的负面影响。基于第八(8)条信息公开的明确规定,以及谨慎的编辑和确证,秘书处的这份“违规报告”已被接受成为一项强化国家履约责任的可靠和公正措施。各国政府也认识到CITES可以作为吸引媒体正面关注的一个潜在消息来源,特别是对于两年一次缔约国大会的主办国来说是如此。

与非政府性TRAFFIC监测网络的合作,不仅给予CITES高度的透明度,对于任何环境条约也是一个最好运作的信息来源。此外在三个主要的“野生生物消费国”(德国、日本和美国)和4个重点区域(亚洲、拉丁美洲、南部非洲和西欧)还有许多日常性的CITES执行情况的具体评估,以及对特定濒危物种合法和非法贸易的深入调查。

C.监事协助

很久以来就认识到,大多数环境条约的执行缺陷不是由于可预计的对条约义务的违反,而是由于制度和财政上的约束,这在第三世界国家尤为突出。玻利维亚曾是一个突出的例子,其长期违反CITES许可证要求的行为导致1985年4月的布宜诺斯艾利斯大会通过了一项决议,“如果玻利维亚政府在90天内没有向常务委员会证明它已充分履行公约”,则要求所有成员国抵制附带玻利维亚文件和原产地为玻利维亚的CITES物种标本货物进口。在该国政府说明此事只是由于技术原因后,一些进口国和欧共体对其培训项目提供了帮助。常委会于1985年11月宣布暂缓制裁。为发展中国家CITES管理机构和执法部门“能力建设”举办的培训讲座从此成为一项持续的活动,并获得了CITES例行预算的资助。同时与世界海关组织建立了联系,协调有关野生动、植物及其产品贸易的手续和培训材料,也与国际刑警组织环境犯罪工作组建立了联络,相互合作,为负责阻止非法贸易的官员提供培训。

CITES的实施还需要野生生物消费国,其民众日常行为的改变,尤其对于旅游者(野生生物纪念物的潜在买主)和贸易经营者,民众宣传教育项目显得至关重要。只要在比利时、德国、希腊和卢森堡向外国官员行贿可以全部免税,期待其它国家的野生生物贸易商有机会时不会无视CITES的管制似乎是不现实的。

D.社会影响

20年后,CITES是好是坏依然悬而未决,正在进行的效力评价将给缔约国一个机会在1997年大会上明确表达自己的判断。虽然大多数持赞许态度,评论者的观点还是存在分歧。一些人认为该公约“也许是所有涉及野生生物保护国际条约中最成功的”,另外有人则考虑它作为一个野生生物问题国际论坛的有用性,认为它的成功“与其说是实际上的,不如说是象征性的”。CITES是否回应了“野生世界的呼声”或“不要灭绝的呼救”,这些带修辞色彩的问题肯定会遗漏掉关键点。CITES决不是一个通用综合的野生生物管理条约(是否应该是另一个问题)。

CITES一出现,就是已有的全球和区域野生生物管理体系拼图中的一块,是仅有的一个涉及跨国贸易的多边野生生物条约,因此评价它应该从对这种特定威胁的贡献入手。与“行业管理体系”(如国际捕鲸委员会)不同,它甚至不能控制野生生物的实际收获方法,不管是暂停、收获配额,还是规定的收获方式。1983年大会上有一个禁止利用钢齿腿铗捕获的毛皮(被认为是虐待动物)贸易的提案,因超越了公约的权限而被拒绝。类似地,1994年的野生动植物非法贸易合作执法行动卢萨卡协议提出了区域性反偷猎和反走私的补充措施,也被批评是触犯了狩猎的国家主权界限。实际上,CITES涉及野生生物物理性处置的仅有运输条件的规定。

将CITES的有效性直接与一个物种在其自然栖息地的保护状态直接相关,或者甚至与贸易的总量相关,看起来似乎有些危险。这在考虑因果关系的多数情形时尤其如此,大多数这样的情形均超出了CITES的控制范围,须认识到CITES不是一个先天的反贸易条约。用从附录I下调到附录Ⅱ(假设下调和撤消表明物种已恢复或被发现已脱离危险)的物种数量衡量保护的成功缺乏说服力,因为大会的许多调整决定是基于管理上的理由。

不可否认,野生生物市场消费中利用替代物合理地,至少部分上,应归功于CITES。如(a)食品和时尚行业,附录I物种奢侈品的消失,像海龟汤和用合成纤维代替豹皮服装;(b)在医药行业和一定程度上的宠物贸易,用人工繁育的代替野外捕捉的附录I物种(像灵长类);在皮革行业,CITES管理下的鳄鱼放养让爬行类皮张供应迅速增长;在观赏植物贸易,人工种植的植物(像来自CITES注册园圃的兰花和仙人掌)代替了从野外采集的标本;(c)在许多野生生物消费经济活动,从CITES管理的物种向非附录物种转移。谈到后者,潜在的“多米诺骨牌效应”已引起注意,TRAFFIC也已开始监测过去未受影响的种类的国际贸易发展趋势(如用河马牙代替象牙的贸易增长)。

⒌ 未来展望

有迹象表明CITES可能已然达到了其外限。考虑到它的管理中心点是跨国贸易,而以消除贸易壁垒为目的的大范围自由贸易的扩展,将减弱像CITES这类边境控制条约的作用,除非发展出新的管理方法以应付此类地理政治性变化。

欧共体1984年决定向“无边界自由内部市场”发展,是此类迹象的第一个表现。虽然由于没有达到所需最低批准票数,欧共体的CITES正式成员资格(根据1983年哈博罗内公约修正案)还不能生效,但从1982年起,欧共体已开始实施统一法律行动执行CITES。此后的不断修订和1990年欧洲法院作出的一个里程碑式的判决(因不符合可持续利用原则,一项法国的进口许可被裁定为违反欧共体法律),加强了上述转变的进程。然而有批评者指出了这些规定的一些缺陷,包括丢失贸易流程中重要的统计数据、一个国家许可证对其它国家的自动生效,以及缺乏欧共体全境野生生物管理和检查服务,以替代从前的国家边境控制的等。预计一个较1982年法规更全面的修订版将于1997年1月1日生效,它虽花费5年时间准备,但依然没有有效解决上述问题。

第二个主要挑战是CITES在限制处于其控制范围外物种的非持续性开发中所扮演的角色,包括那些属于其它资源管理体系控制范围的事项,还有国家对自然资源享有永久性主权的信条。随着荷兰和德国在1992年和1994年大会上,面对一些分布国(尤其是坚持此需先经国际热带木材组织批准的马来西亚、巴西、喀麦隆和刚果)可预料的抵制,提案将棱柱木和桃花心木列入附录Ⅱ,此问题成为热点。还有总共15种木材物种等着列入附录,如大叶桃花心木,1994年在一次秘密投票中没能获得列入附录Ⅱ所需6票的三分之二多数,最后由哥斯达黎加提案被列入附录Ⅲ。大会建立了一个临时木材物种工作组,负责与其它有关国际团体磋商,为将木材物种列入附录准备一份新的程序,并提交给1997年大会。

1997年大会要再次面临的另一个棘手问题可能是海洋渔业。第十五/2/b条规定,CITES关于海洋物种的修订需要与涉及这些物种的政府间组织协商,而作为一个例子,与国际捕鲸委员会的关系并不总是那么轻松。1989年大会非洲国家针对将大象上调附录等级的提案提出了一个半调侃性质的北大西洋鲱鱼建议,1992年大会瑞典在最后时刻撤回其大西洋蓝鳍金枪鱼提案,之后,尽管遭到了日本等国的抵制,1994大会仍然首次讨论了捕鲨业和鱼翅贸易,但日本等国更希望将非附录海洋物种留给国际渔业协定管理。有关此事的讨论须回顾1979年保护野生动物迁徙物种波恩条约的情形,当时涉及海洋生物资源的内容受到一个“太平洋大国联盟”的激烈反对,由于其以后的持续抵制,该条约一直未能完全恢复作用。目前生鱼片市场上大西洋蓝鳍金枪鱼的价格超过每千克50美元,基于此,第十届哈拉雷大会上再次讨论濒危鱼类有可能成为一个政治话题。毫无疑问,CITES未来的前途不仅决定于当前世界贸易组织“贸易与环境”的争论结果,还取决于来自为管理地球日益减少的生物资源而建立的其它强大行业体系的竞争力。

(Peter H. Sand  编译:孟智斌)

刊于2006年第2期通讯,编者按:作者曾于1978至1981年间担任公约秘书长。此文虽发表于十年前,之后CITES的发展也表明其中一些预计并不十分准确,但其对CITES的历史演变过程、一些重要执行制度的来龙去脉和一些典型案例的阐述及分析,对现在理解、执行和灵活应用公约仍有一定的参考意义。

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